Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) başkanı Binali Yıldırım’ın İstanbul Büyükşehir Belediye başkanlığı için aday olması, bir istifa tartışması başlattı. Tartışmanın nedeni, Anayasa’nın “Başkanlık Divanı” başlıklı 94’üncü maddesinin son fıkrasıdır. Hüküm aynen şu şekildedir:
“Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı, Başkanvekilleri, üyesi bulundukları siyasî partinin veya parti grubunun Meclis içinde veya dışındaki faaliyetlerine; görevlerinin gereği olan haller dışında, Meclis tartışmalarına katılamazlar; Başkan ve oturumu yöneten Başkanvekili oy kullanamazlar.”
Söz konusu hüküm, Meclis başkanına siyasi parti faaliyeti yasağı getiriyor fakat istifaya dair açık bir kural içermiyor. Üstelik, konunun ayrıntılarını düzenleyen 2972 sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarlıkları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun’un 17’nci maddesinde de TBMM başkanı, istifa etmesi gerekenlerin arasında yer almıyor:
“Milletvekilleri, belediye başkanları, il genel meclisi ve belediye meclisi üyeleri ile muhtarlar mahalli idareler seçimlerinde adaylıklarını koyabilmek veya aday gösterilebilmek için görevlerinden istifa etmek zorunda değildirler. Milletvekilliği, belediye başkanlığı, il genel meclisi ve belediye meclisi üyeliği ile muhtarlık bir şahıs uhdesinde birleşemez. Bu görevlerin birisinde bulunanlardan bir diğerine seçilenler, seçim sonuçlarının kendilerine tebliğ edildiği tarihten itibaren 15 gün içinde tercih haklarını kullanırlar. Bu süre içinde tercih haklarını kullanmayanlar seçildikleri yeni görevi reddetmiş sayılırlar.”
Geçtiğimiz hafta, bu iki hüküm arasında bir çatışmanın olup olmadığı veya hangisinin uygulanacağı konusunda farklı görüşler dile getirildi. Hâlâ da dile getiriliyor. Acaba hangi görüş doğru?
***
Dile getirilen görüşlerden biri, istifa gerekliliğinin tartışma bile gerektiremeyecek denli net olduğuydu. Acaba gerçekten öyle mi? Sorgulayalım. Böyle bir sorgulama, en az iki yönden yapılabilir:
Birincisi; eğer siyasi parti faaliyeti yasağı, meclis başkanına, istifa etmeden aday olma yasağı getiriyorsa; benzer yasak, anayasal bir perspektiften bakıldığında, milletvekilliği seçimleri için de geçerli olmalıdır. Yani anılan görüşü kategorik olarak savunanlar, tutarlı olmak adına, meclis başkanlarının ve başkanvekillerinin bir sonraki yasama organı seçimleri döneminde istifa etmesini anayasal yönden zorunlu görmeliler.
Böyle bir yorum, bir defa meclis başkanı seçilen kişinin, fazlasıyla politika dışına itilmesi gibi bir riski beraberinde getirebilir. Öyle ki, meclis başkanı olmak, siyasi parti üyesi olmaktan çıkarılmak gibi bir anlam kazanır. Bu statüye böyle bir anlam vermek bir tercih meselesidir. Aşağıda değinileceği gibi, böylesi uygulamalara rastlanan ülkeler yok değildir. Fakat yine aşağıda aktarılacağı gibi Türkiye'deki tercih, bu düzeyde bir apolitizasyon getirmez.
Zaten uygulama ve ilgili kanun bu yöndedir: Şimdiye dek, meclis başkanlarının, takip eden yasama dönemi için milletvekili adayı olmaları durumunda görevlerinden istifası söz konusu edilmemiştir. 2820 sayılı Siyasi Partileri Kanunu (md. 24/2) da bu anayasal duruma uygun içerikle kaleme alınmıştır. [1]
Öte yandan, Anayasa'nın sistematiği de bu yönde gibidir: Örneğin Anayasa’nın (mülga) 114’üncü maddesinde (kıyas yapılan) milletvekili seçimlerinden önce görevinden çekilmesi öngörülen kişiler (içişleri bakanı, adalet bakanı ve ulaştırma bakanı) arasında meclis başkanı yoktur. Geleneksel bir yorum ilkesine göre "bir şeyi zikretmek diğerlerini dışarıda bırakmaktır." (Expressio unius est exclusio alterius). Anayasa'da istifası zorunlu kişiler tek tek sayıldığına ve meclis başkanı da bunların arasında olmadığına göre, istifa, bu bağlamda bir zorunluluk olmasa gerekir. Zaten 2972 sayılı Kanun'da da meclis başkanı, istifa etmesi zorunlu olan kişilerin arasında sayılmamıştır. Hatta Kanun'da, genel olarak "milletvekillerinin aday için görevden istifanın zorunlu olmadığı" açıkça düzenlenmiştir. Bu hükümlerden yorum yoluyla istifa zorunluluğu türetmek kolay görünmemektedir. Bu bağlamda, meselenin netlik kazanması için başkaca yorum kurallarına da başvurmak gerekmektedir.
İkincisi; bu konu seçme ve seçilme hakkı ile ilgili bir meseledir. Seçme ve seçilme hakkı temel bir haktır. Temel hak ve hürriyetler ise Anayasa'nın 13'üncü maddesi uyarınca, "özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir." Anayasa’da ve kanunlarda meclis başkanının aday olması için istifa etmesi gerektiğine dair açık bir düzenleme yoktur. Gerçi Anayasa’daki “Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı (…) üyesi bulundukları siyasî partinin (…) faaliyetlerine; (…) katılamaz” kaydının söz konusu hakka yönelik anayasal bir yasak getirdiği düşünülebilir. Buna karşılık; konu, temel hak ve özgürlükler olduğunda, istisnaların dar yorumlanacağı ve belirsizlik (parti faaliyeti ile aday olma aynı şey midir sorusunun yanıtının belirsizliği) hâlinde hak lehine yorum yapılacağı akıldan çıkarılmamalıdır. Şu hâlde tamamlayıcı yorumlara ihtiyaç vardır.
***
Konunun netlik kazanmasının ön koşulu, "aday olma" ile "siyasi parti faaliyeti" kavramlarının ayrıştırılabilir olup olmadığının yanıtlanmasıdır. Başka bir deyişle, siyasi parti faaliyeti yapmadan belediye başkanı adayı olmanın mümkün olup olmadığı netleştirilmelidir. Karşılaştırmalı anayasa hukukuna ve Türkiye'nin anayasal tarihine bakmak bize yardımcı olabilir.
Karşılaştırmalı anayasa hukukunda "meclis başkanının tarafsızlığı" şeklinde mutlak ve genel geçer bir kurala rastlamıyoruz. Bu doğal bir durum çünkü farklı kutupların bulunduğu tartışmalarda müzakerelere başkanlık eden kişilerin tarafsız olması, yerine getirilen işin tabiatının bir gereğidir; bunun ayrıca yazılı olmasına gerek bulunmamaktadır. Tarafsızlığın düzeyi ve teminatı ise ülkeden ülkeye farklılık taşımaktadır. Tarafsızlık bazı ülkelerde, yargıç tarafsızlığı veya en azından memur tarafsızlığı gibiyken, diğer bazılarında böyle değildir.
Örneğin ABD ikinci kategorideki ülkelerdendir. Bu ülkede, meclis başkanının siyasi parti üyesi olmasında bir sorun görülmemektedir. Birleşik Krallık ise birinci kategoride yer almaktadır. Bu ülkede, meclis başkanının tarafsızlığı ilkesi katı şekilde uygulanır. Bir kişi, meclis başkanı olduğunda bu kişinin partisiyle ilişiği kesilir. Hatta meclis başkanının, milletvekilleri seçimlerinde yeniden aday olmak istemesi durumunda, pusulaya "yeniden seçilmek isteyen meclis başkanı" kaydı düşülür. Ayrıca (bazı ihtilaflar bulunsa da) süregelen anayasal uygulama, yeniden milletvekili seçilmek isteyen meclis başkasının karşısına bir rakibin çıkmamasıdır. Böyle bir durumda, meclis başkanı, siyasal tartışmalara girmez ve seçim kampanyası yapmaz. Yani Birleşik Krallık'ta parti adaylığı ile parti faaliyeti birbirlerinden ayrı görülmemiş olacak ki meclis başkanlığı, siyasi parti üyeliği ve faaliyetlerinden tamamen arındırılmış bir statü hâline getirilmiştir.
Türkiye'deki meclis başkanlığı statüsü, belli nüanslar taşımakla birlikte buna benzerdir. Hükmün getirilme amacına yönelik tarihsel veriler de bunu doğrulamaktadır. Şöyle ki; Türkiye’de meclis başkanlarının tarafsızlığı sorunu, kapsamlı bir şekilde çok partili hayata geçişle birlikte gündeme gelmiştir. 1950'de gizli oy ve açık sayımla yapılan ilk seçimden bir süre sonra, 22 Mayıs'ta TBMM başkanlığına, Demokrat Parti’nin (DP) dört kurucusundan biri olan Refik Koraltan seçilmiştir. Dönemin TBMM tutanaklarına bakıldığında Koraltan’ın parlamento’daki gergin süreçlerde herhangi bir yatıştırıcı işlev görmediği, bilakis, tartışmaların şiddetlendiği oturumlarda tarafgir bir görünüm sunduğu ve muhalefeti susturmaya yönelik davranışlar içine girdiği izlenmektedir.
1961 Anayasası’nın hazırlık sürecinde (Demokrat Parti yönetimi dönemindeki birçok olumsuz deneyim gibi) meclis başkanının tarafgirliği de masaya yatırılmıştı. Anayasa taslağı hazırlamakla görevli heyetlerden biri olan İstanbul Üniversitesi Heyeti'nin Anayasa taslağında, bir kişinin meclis başkanı seçilmesi durumunda siyasi parti üyeliğinin sona ermesi dahi öngörülmüştü. Bu kayıt, bazı üyelerce benimsenmişse de Anayasa Komisyonu tarafından metinden çıkarılmıştır. Temsilciler Meclisi tutanaklarını incelediğimizde eski DP üyesi Fahri Belen ve Cumhuriyet Halk Partisi'nin eski genel sekreteri Kasım Gülek’in, ‘50’li yıllardaki olumsuz Refik Koraltan deneyiminden hareketle, bu kaydın metne işlenmesi gerektiğinde ısrarcı olduğunu görüyoruz. Gelgelelim Anayasa Komisyonu sözcüsü Turan Güneş buna karşı çıkmıştır ve Meclis çoğunluğunu ikna etmiştir. Güneş’e göre, Türkiye’deki sistemde tarafsızlık, yönetimin tek kişiden alınarak Başkanlık Divanı’na verilmesi yoluyla sağlanmıştır. Ayrıca, başkanın siyasi parti ile ilişiğinin kesilmesi durumunda kendisine özel bazı hakların tanınması gerekecektir. Böyle bir durum ise Anayasa’nın sistematiğine aykırı olacaktır. Bu tartışmada bütün konuşmacıların hemfikir olduğu nokta, meclis başkanının (siyasi parti üyesi olsun veya olmasın) meclis çalışmalarında tarafgir davranmaması olmuştur.[2]
Söz konusu hüküm, 1982 Anayasası taslağına da aynen konulmuş, herhangi bir tartışma olmadan nihai metinde kendisine yer bulmuştur. Yani Anayasa’nın 94’üncü maddesinde yer alan kural, Türkiye’nin tarihinde meclis başkanlarının yetkilerini kötüye kullanma olasılıklarına dönük bir hassasiyetin ürünüdür. Bu hassasiyet, öylesine güçlü olmuştur ki, bir kişinin meclis başkanı olması durumunda siyasi parti üyesi olmaktan çıkarılması dahi gündeme gelmiştir. Gerçi meclis başkanının partisiyle ilişiğini kesmek gibi bir tercihte bulunulmamıştır ama meclis başkanının tarafsızlığına halel getirecek eylemlerine anayasal düzeyde karşı durulmuştur. Yani Anayasa'da meclis başkanının geniş anlamda siyaset yapmasına izin verilmiş ama dar anlamda siyaset yapmasına (örn. diğer partilerle polemik yapmasına ve yarışa katılmasına) izin verilmemiştir. Bir kişinin seçimlerdeki adaylık sürecinde meydanlara inmesi, propaganda yapması ve buna benzer türden çalışmaları, Anayasa'nın meclis başkanına yasakladığı türden siyasi parti faaliyetleridir ve meclis başkanına yasaktır.
***
Buraya kadar yazılanları, tekrara düşmek pahasına toparlarsak şöyle bir bir sonuç yazabiliriz: Meclis başkanının partisiz olması bir zorunluluk değildir. Partili bir meclis başkanının herhangi bir seçimde aday olması için istifa etmesi de zorunlu değildir. Milletvekilliği veya belediye başkanlığı için adaylık, dar anlamda siyasi parti faaliyeti sayılmaz. Aksi hâlde siyasi parti üyesi olmak ile olmamanın anlamı kalmaz. Fakat bir kişinin seçim çalışmalarına katılıp diğer partilerle aktif bir yarışımda bulunmak gibi dar anlamda siyasi parti faaliyetlerine girişmesi için meclis başkanlığından istifa etmesi bir zorunluluktur.
Bu ayrımın ilk bakışta pratikte bir karşılığının olmadığı düşünülebilir. Fakat özellikle çok sayıda adayın gösterildiği milletvekili seçimleri yönünden vardır. Örneğin meclis başkanının, üyesi olduğu siyasi partinin seçilmesi kesin olan yerden ilk sırada aday gösterilmesi durumunda, siyasi parti faaliyetine katılmadan aday olabilmesi söz konusu olabilir. Gelgelelim aynı şey, belediye başkanlığı seçimleri için pek gerçekçi değildir. Zira burada tek bir aday vardır ve aktif bir yarışım kaçınılmazdır. Zaten gündemdeki olayda, Binali Yıldırım da bunun aksini iddia etmemiştir. "İstanbul Projelerimizi 7 Ocak'ta açıklayacağız" diyerek seçim kampanyası yapacağını ortaya koymuştur. Hâl böyleyken söz konusu ayrım, genel olarak belediye başkanlığı seçimleri yönünden ve özel olarak somut olayda anlamını yitirmektedir. Bu nedenle Binali Yıldırım'ın meclis başkanlığından veya siyasi parti üyeliğinden istifa etmesi anayasal bir zorunluluktur. [3]
[1] Bu maddenin taslağında, meclis başkanlarına ve başkanvekillerine dönük yasak, “siyasi parti organlarının faaliyetlerine katılma” yasağıydı. Danışma Meclisi üyesi Fenni İslimyeli buna itiraz etmiş ve yasak, “siyasi parti gruplarının faaliyetlerin katılma” biçimini almıştır. Bu değişikliğin nedeni ise parti organlarının faaliyetlerine katılmanın yasaklanmasının başkan ve başkanvekillerinin, herhangi bir kongrede bile bulunamaması, partisinin bütün organlarının faaliyetlerden dışlanması ve bütün ilişkilerinin kesilmesi anlamına gelebileceği için siyasi hayatlarında “birtakım nakısalar doğuracağı" olmuştur. Bkz. Danışma Meclisi’nin 22/02/1983 tarihli 61. Birleşim ve 4. Oturumu, Danışma Meclisi Tutanak Dergisi, C. 15, 1983, s. 34.
Öte yandan, maddenin son fıkrasında yer alan “Ancak, yeniden milletvekili adayı olmaya ilişkin faaliyetleri bu hükmün dışındadır.” düzenlemesi ise Danışma Meclisi’nin kabul ettiği metinde yer almamaktaydı. Bu hüküm, Genel Sekreterlik Anayasa Adalet Komisyonu tarafından eklenmiştir. Komisyon başkanı Hâkim Tümgeneral Muzaffer Başkaynak, bu eklemeyi şu açıklamalarla dile getirmiştir: “Sayın Cumhurbaşkanım, tabii ki gruplar bir yerde politiktir ve parti politikasını izleyecekleri için de özellikle Millet Meclisi Başkanı ve başkanvekillerini parti politikasının dışında tutmayı amaçlamış. Ancak seçimle ilgili çalışmalara mutlaka katılacaktır.” Devlet Başkanı Kenan Evren’in yanıtı ise şöyle olmuştur: “Tabii, o seçim zamanı. Kongreye girecek, tabii, kendi propagandasını yapacak.” Bkz. Milli Güvenlik Konseyi’nin 20/04/1983 tarihli 141’inci Birleşim ve 2. Oturumu, 20/04/1983, Milli Güvenlik Konseyi Tutanak Dergisi, C. 8, 1983, s. 639.
[2] Bu tartışmalar için bkz. Temsilciler Meclisi'nin 19/04/1961 tarihli 48. Birleşim ve 1. Oturumu, Temsilciler Meclisi Tutanak Dergisi, C. 3, 1961, s. 456-460.
[3] Peki meclis başkanının belediye başkanı adayı olduktan sonra üyesi olduğu siyasi partinin faaliyetlerine katılması ve bunda ısrar etmesi durumunda ne olur? Bu sorunun yanıtı çokça teferruat barındıran ayrı bir yazının konusudur. Fakat burada şu notlar hızlıca kaydedilebilir: (i) Bu yöndeki denetim Yüksek Seçim Kurulu (YSK) tarafından yapılır. Ancak Yüksek Seçim Kurulu’nun konuyla ilgili esaslı yetkileri, adaylık süreciyle ilgilidir. Bir meclis başkanının aday olduktan sonra siyasi parti faaliyetlerine katılması durumunda YSK’nın yetkileri daha sınırlıdır. (ii) Kanunda bu yöndeki eksikliklerin somut norm denetimi yoluyla AYM’ye taşınması, YSK’nın bir “mahkeme” olup olmadığının tartışmalı olması ve Türkiye’de “ihmal yoluyla anayasaya aykırılık” kurumunun gelişmemiş olması ve “organ ihtilafı davası” gibi bir davanın yokluğu nedenleriyle kolay değildir. (iii) YSK’nın kararlarına karşı Anayasa Mahkemesine bireysel başvuru yapılamıyor olması ve belediye başkanlığı seçimlerinin İnsan Hakları Mahkemesince serbest seçim hakkının kapsamı dışında görülüyor olması da Anayasa Mahkemesinin ve İnsan Hakları Mahkemesinin bu sürece dahil olmasının önünde engeldir. Bu nedenlerle YSK, siyasi parti faaliyeti yasağını adaylık yasağı içinde gören, doğrudan bir anayasal yorum faaliyeti içine girmedikçe, bu konuda meclis başkanının aleyhine bir yargısal kararın çıkması beklenmemelidir.
Not: Bir hukuk kuralına "nasıl olsa yaptırımı yok" diyerek uymamak, ahlaki çürümüşlüğün çıplak bir tezahürü değil midir? Hele ki bunun, ağızlarından ahlak lafını düşmeyenlerce rahatlıkla dile getirilmesi ironi değilse nedir?